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权责不清控烟不力 距离全面无烟广州还有多远?

2016-06-06

摘要:广州其实从20年前就开始了控烟实践,可时至今日,广州无论在立法还是在实施方面,仍有多方的不足。

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  小朋友期待能过上无烟的儿童节 羊城晚报记者 陈秋明 摄 

  管理部门权责不清,三大场所控烟不力,执法程序冗长复杂,处罚难起震慑作用,四个方面的不足难以束缚吞云吐雾 

  文/羊城晚报记者 黄丽娜 

  5月31日,是“世界无烟日”。 

  在2016年亚太(广州)健康呼吸博览会上,广州市卫计委、市控烟办、市控烟协会联合主办了一场关于控烟的专题讲座。“广州的控烟走了20年,我只能用一句话来形容,就是路漫漫其修远兮,贵在坚持。”市控烟办主任伍任初在做题为“广州控烟实践”的主旨演讲时,忍不住感慨。 

  据伍任初称,广州其实从20年前就开始了控烟实践,可时至今日,广州无论在立法还是在实施方面,仍有多方的不足,具体可以总结为以下四点:主体责任不明确;控烟范围有局限;执法程序复杂;处罚力度不够。有识之士建议,政府在下一步修法时,要注意考虑以上四大问题。 

  两点注意 

  设置吸烟室 就能控烟吗? 

  在世界卫生组织《烟草控制框架公约》第八条的实施原则中明确,烟草烟雾没有安全程度而言,应当抛弃二手烟毒性有临界值的概念。 

  国际防痨和肺部疾病联合会刘洪娥解释说:“烟草烟雾是可以通过通风系统、空调系统、气体流动等迅速在空气中传播,这就意味着,在室内安装通风设备、空气滤化器,包括设立特定的吸引场所都被证实其(防止二手烟雾)效果微乎其微。” 

  刘洪娥表示,香港大学的一项试验也已经证明了在室内设置吸烟室防二手烟并不可行,只有所有室内工作场所和公共场所都无烟化才能杜绝二手烟雾伤害。 

  “单间的办公室也不应该作为例外。”刘洪娥表示,单间办公室也是公共场所,烟草烟雾会从通风系统散布到楼内其他地方,烟草烟雾也会从门缝溢出:“因此政府办公楼全面禁烟的表率作用和意愿就显得尤为重要。” 

  图片警示语 改进空间大 

  公约第11条规定,在烟草制品的外部包装上,应带有说明烟草使用有害后果的健康警语。特别是在烟草包装上采取图片式警告,应大而明确、醒目和清晰,宜占据主要可见部分的50%或以上,不应少于30%。 

  刘洪娥表示:“事实证明,在烟草包装上有大面积的图片式警告,是有效的,特别是对青少年,也便于文化水平低和不能阅读健康警语和信息文本的人们接受,而且成本很低。” 

  澳大利亚等国家,警示吸烟危害的图片式警告,已经占据了烟盒包装正面面积的75%和反面面积的90%。而国内香烟的包装,则还停留在一句不痛不痒的:“吸烟有害健康”;各种香烟的外包装盒,也是色彩鲜艳、设计精美、抓人眼球,不断刺激消费者的购买欲。 

  在销售上,特别是零售方面,公约提出,缔约方应完全禁止在销售点,包括固定零售店和摊贩陈列和展示烟草制品,只允许列出制品及价格文本清单并且不含任何促销因素。在这一点上,除了一些国际连锁超市外,遍布广州的士多店和小超市都还是保持过往的销售模式。 

  当年 

  二十年前开始控烟 

  由于烟草与肺癌关系密切,世界卫生组织(以下简称“WHO”)主导起草了《烟草控制框架公约》(下称公约)。2005年8月28日,经全国人大常委会表决,中国正式加入。2006年1月9日,公约在中国生效。 

  其实早在1995年,广州便颁布实施《关于在公共场所禁止吸烟的通告》,成立了市级控制吸烟协会;针对当时广州街头大量设置烟草广告的现象,1996年广州还出台《关于限制在公共场所设置烟草广告的通告》、《关于拆除户外烟草广告的通告》,并明确市辖范围一律不准设置烟草广告。 

  伍任初认为,广州其实从20年前就开始了一座城市的控烟实践。 

  无论是官方还是学者都认为,立法是控烟最有效的途径。在中国加入公约后,广州市在2009年启动了推动出台地方性控烟法规的工作。2010年9月1日,《广州市控制吸烟条例》正式颁布实施。“这标志着广州控烟工作正式走上了法制化、轨道化、常态化的道路,是历史性突破。”现在回头看这部条例,有一个非常大的亮点,这是国内第一个将室内工作场所纳入禁止吸烟范围的条例,也是最接近世界卫生组织公约及国家卫生部颁布的《公共场所卫生管理条例实施细则》中提出的要求的一部地方法规。在当时国内控烟立法中处于领先地位。 

  有意思的是,时至今日,室内工作场所纳入禁烟已显得有些不够了。 

  现状 

  三大场所控烟不力 

  在当天的专题讲座上,中国疾病预防控制中心控烟办研究院杨杰博士,在他的“中国各城市控烟情况与形势分析”中提到,WHO对全面无烟环境法律的要求是:禁止在封闭的工作场所和公共场所吸烟。更直观地说,在卫生保健设施,除大学外的教育设施,大学,政府设施,室内办公室和工作场所,餐馆和以提供食物为主的任何设施,咖啡馆、酒馆和酒吧或提供饮料的场所,公共交通这8大场所全面禁烟,即达到了全面无烟城市的要求。 

  在公约生效后,截止到2015年12月31日全国共有16个城市实施了城市公共场所控制吸烟条例或规定,杨杰将这些城市控烟立法与公约要求做一比较后发现,广州在餐馆等餐饮场所、酒吧等娱乐场所、公共交通这三方面,只能做到部分无烟。而这已经落后于北京、青岛等提出全面无烟立法的城市,比深圳提出的2016年底以前酒吧等娱乐场所达到全部无烟,继而实现全面无烟城市的立法也有差距。 

  巧合的是,餐饮、娱乐场所、公共交通,也正是广州控烟立法以来,执法最多、力度最大,但情况也最差的三个方面。 

  “广州的控烟有15个部门参与,其中执法力度最大的是食药监,他们执法最多、力度最大,但也最难做。这几年罚款最多、劝阻最多的,都是发生在餐饮场所,但是问题依然是餐饮场所最多。”伍任初表示。 

  执法 

  处罚单位程序复杂 

  “15龙治水”,但是执行处罚的却不多。 

  据了解,2014年3月《广州市城市管理委员会、广州市财政局、广州市人力资源和社会保障局关于组建控烟监督员队伍的实施意见》印发,广州开始组建专职控烟监督员队伍,全市招聘监督员100人。“目前我们全职的执法监督员大概有40个左右,人来人走,一直在变动。因为机构改革,我们这个部门也处在调整之中,有些区也准备启动新一轮招聘。”伍任初介绍说,控烟监督员主要是监督,没有执法职能。监督员每周不少于三天,要在一线监督、取证、了解情况,然后向执法部门提出监督情况,执法部门再执法。 

  2014年至今,各区组织专项执法和联合执法行动,共出动14.14万人次,检查场所11.63万个,对没有落实控烟措施、履行劝阻义务的公共场所下发整改通知文书3479份,对306名违法吸烟者个人和23家公共场所实施处罚。 

  “执行处罚的不是很多,广州执法还是比较柔性的。”伍任初表示,在执法中,对个人执法较多,单位较少,主要原因是对个人执法,现场发现了可以马上执法,而对单位执法,需要取证、走程序过程比较长,“对单位执法的话,全部执法程序走完要一个半月。目前最高处罚过3万元左右。” 

  不足 

  四个方面有待改进 

  总结几年的控烟实践,伍任初总结了4方面的不足:主体责任不明确,15个部门管理权责不清;控烟范围有局限;执法程序复杂,执法数量不多;处罚力度不够,个人罚款50元,起不到震慑作用。“下一步在修法时会考虑这些问题,特别是简化一些执法程序,不要让在对单位处罚时,像是跑‘马拉松’。” 

  据了解,目前国家级的控烟立法已被列为2016年一类立法计划。广州市等地方立法的修改,有赖于参考这部国家立法的出台。 

  伍任初表示,广州控烟实践的最大收获是让政府、让社会认识到控制吸烟是城市治理和社会治理的重要内容,也是城市治理水平和社会治理水平的重要标示。控制吸烟并非举手之劳这么简单,实则需要三“手”合力,一是公众的“急公之手”,需要公众举起“急公之手”,热心公益,齐心参与,二是政府的“有形之手”,需要政府用好“有形之手”,维护公民不吸二手烟权益,引导公众乐于控烟,三是媒介的“无形之手”,发挥报纸刊物、广播、电视、互联网、移动网络的传播作用,最大限度让控烟意识入心入脑。做好控烟需要凝聚公众、政府和媒介的力量。







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